然而，1995年我国养老保险改革面临的转轨成本的问题：由于改革之后工作者的缴费一部分要存下来给自己养老，那么改革时已退休职工的养老金哪里来?制度设计的初衷是由社会统筹部分的基金支付。但是由于上世纪90年代国有企业改革引发提前退休等原因，社会统筹账户资金不足以支付当期退休者的养老金。这种情况下有两种选择：一是国家财政专项补贴;二是借用在职职工的个人账户资金。当时我国财税体制还未理顺，政府财政收入有限，另一方面个人账户资金缺乏投资渠道，而通胀偏高，基金面临贬值风险。所以借用个人账户资金填补社会统筹缺口就成了自然之选，由此产生了个人账户空账运行的问题。
个人账户做实试点无功而返
国家一度试图解决基本养老保险个人账户空账问题，2001年中央政府决定由辽宁省实施做实个人账户试点，此后扩大到了吉林、黑龙江等13个省市。但是效果甚微，以辽宁为例，做实个人账户3年之后，由于个人账户资金不能再被借用，辽宁出现了统筹部分资金不足以发放养老金的情况。为了弥补当期支出缺口，国家和地方财政分别承担了缺口部分的75%和25%。但此后缺口越来越大，即使依赖中央财政也难以解决庞大的养老金缺口，于是几年之后，中央特批辽宁省从已做实的个人账户中借支资金发放养老金，如今借款额已经累计达到了700多亿元。
从全国来看，做实个人账户也颇为艰难。截至2013年底，做实个人账户规模仅为4154亿元。而个人账户缺口规模日益庞大，2013年底达到3.1万亿，而同期基金累计结余仅2.8万亿。也就是说，把现有基金结余全部用于做实个人账户，仍然存在约3000亿元的缺口。至此，人社部社会保险管理中心主任唐霁松也表态说，做实个人账户的黄金时期已经一去不返。
做实个人账户与名义账户制的PK
个人账户何去何从也成为学界关注的焦点。主要思路有两个：一是通过划转国有资产等多种途径真正做实个人账户。好处在于账户做实后形成了基金储备，同时通过科学投资获取合理回报，能够提升个人自我保障能力，减轻国家财政负担。难点在于短期内筹措巨额资金的难度很大;此外个人账户资金能否获得合理回报也是争议的焦点。第二种
